Algemeen
Een belangrijke taak van de gemeente als lokale overheid is de ruimtelijke ordening van het grondgebied van de gemeente. Daartoe beschikt de gemeente over de Wet ruimtelijke ordening, inclusief de Grondexploitatiewet en in het bijzonder over het bestemmingsplan of een projectafwijkingsbesluit. Om tot uitvoering te komen van het bestemmingsplan is het noodzakelijk om, aanvullend op het bestemmingsplan, over grondeigendommen te beschikken dan wel het kostenverhaal op orde te hebben indien particuliere eigenaren zelf willen ontwikkelen.
Wat zijn de doelstellingen voor de komende jaren?
Het voeren van het grondbeleid is geen doel op zich, maar een middel om maatschappelijke doelstellingen en ambities te realiseren. De doelstelling is dan ook om door middel van het voeren van het grondbeleid maatschappelijke doelstellingen en ambities te realiseren.
Hoe gaan we die doelstellingen bereiken?
Door middel van het grondbeleid kan de gemeente haar invloed uitoefenen op de wijze waarop de grond wordt gebruikt. Sturing van het grondgebruik door middel van het grondbeleid is wenselijk omdat het kan bijdragen aan de realisering van (publieke) doelstellingen op het gebied van volkshuisvesting, infrastructuur, werkgelegenheid, milieu, financiën etc.
Als gevolg van de maatschappelijke, economische en juridische ontwikkelingen én de verplichting vanuit de financiële verordening is het grondbeleid tegen het licht gehouden. Gevolg hiervan is, is dat in 2019 een nieuwe Nota Grondbeleid is opgesteld en is vastgesteld. Met deze Nota Grondbeleid is een basis gelegd voor een transparante en eenduidige werkwijze bij de uitvoering van het grondbeleid van de gemeente Waalwijk. De Raad heeft door vaststelling van de nota de kaders waarbinnen het College het grondbeleid kan uitvoeren, vastgesteld.
Keuzesoorten grondbeleid
De twee uiterste vormen van grondbeleid zijn (pro)actief grondbeleid en faciliterend (passief) grondbeleid. Beide vormen kennen hun voor- en nadelen. Hetgeen als een voordeel voor actief grondbeleid geldt, zal in algemene zin als een nadeel voor faciliterend grondbeleid kunnen worden aangemerkt. Ook is het mogelijk om voor een tussenvorm te kiezen, namelijk de samenwerking tussen private partijen en de gemeente.
Actief grondbeleid
Indien de gemeente een actief grondbeleid voert, kan zij zo maximaal mogelijk sturing geven aan onder meer ruimtelijke, economische en natuurontwikkelingen. Dit betekent dat de gemeente zelf de gronden in eigendom verwerft, tijdelijk beheert, bouwrijp maakt en vervolgens verkoopt. Een actief grondbeleid geeft de gemeente meer mogelijkheden tot sturing dan een passief of wel een faciliterend grondbeleid waarbij de sturing over het algemeen beperkt blijft tot het faciliteren middels het publiekrechtelijk instrumentarium. De rol van de gemeente beperkt zich in geval van een faciliterend grondbeleid tot een voorwaardenscheppende en toezichthoudende. Bij een actief grondbeleid gaat het initiatief van de gemeente uit en kan de gemeente naast publiekrechtelijke eisen ook in privaatrechtelijke zin eisen stellen.
Passief (faciliterend) grondbeleid
Bij een faciliterend grondbeleid heeft de gemeente een voorwaardenscheppende rol bij de voorgestane ontwikkeling. Op grond van de Wet ruimtelijke ordening maakt de gemeente bestemmingsplannen, past deze aan en neemt projectbesluiten waarmee ontwikkelingen worden toegelaten en sturing plaats vindt binnen het plangebied. Wanneer gekozen wordt voor een faciliterend grondbeleid laat de gemeente de aankoop en exploitatie volledig over aan de private partijen. Tevens is het mogelijk dat de gemeente het initiatief tot bepaalde ontwikkelingen stimuleert, maar er zelf niet actief deel aan neemt. In dergelijke gevallen worden de kaders geschapen voor de activiteiten van de private partijen. Hierbij valt te denken aan het opstellen/wijzigen van bestemmingsplannen, het vervaardigen van besluiten tot het verlenen van vrijstelling van een bestemmingsplan, de aanleg van voorzieningen van openbaar nut en voorbereiding, advies en toezicht. De daarmee gepaard gaande kosten worden via overeenkomst ten laste gebracht van de private partij.
Het kostenverhaal is gewaarborgd door toepassing te geven aan de mogelijkheden die de Grondexploitatiewet biedt. Naast het private traject van de anterieure en de posterieure overeenkomsten met initiatiefnemers geldt het publieke spoor van kostenverhaal via de bouwvergunning als een soort vangnet om kosten te verhalen.
Samenwerkingsvormen
Bouwclaimmodel
Deze bijzondere vorm van een actief grondbeleid wordt veelal gekozen als marktpartijen grondposities hebben in het plangebied. In het bouwclaimmodel verkopen de marktpartijen hun grond aan de gemeente onder de voorwaarde dat zij bij de gronduitgifte een aantal bouwrijpe kavels kunnen afnemen tegen normale exploitatieprijzen, waarmee zij hun bouwrechten veilig stellen. Evenals bij het zuiver actieve grondbeleid voert de gemeente een eigen grondexploitatie en draagt zij zorg voor het bouw- en woonrijp maken van het gebied. De marktpartijen nemen, net als bij het zuiver actieve grondbeleid, de realisatie van het vastgoed voor hun rekening.
PPS
De gemeente kan ook besluiten om in samenwerking met private partijen over te gaan tot exploitatie van grond en/of het realiseren van vastgoed. Dergelijke Publiek Private Samenwerking (PPS) kent meerdere verschijningsvormen.
De samenwerking kan plaatsvinden op basis van een samenwerkingscontract of door de oprichting van een gezamenlijke rechtspersoon.
Bij de vorming van een gezamenlijke entiteit brengen de betrokken partijen veelal de in bezit zijnde gronden gelegen binnen het plangebied in. Deze entiteit verwerft de overige benodigde gronden, maakt de gronden bouw- en woonrijp en geeft deze weer uit of zorgt voor de daadwerkelijke realisatie van vastgoed. De partners binnen een entiteit kunnen op basis van de aandelenverhoudingen aanspraak maken op de uiteindelijk gerealiseerde waardeontwikkeling.
Vaak zijn de feitelijke eigendomsverhoudingen, de beschikbaarheid van specifieke deskundigheid, het verdelen van de risico’s en de wens om de regie over de ontwikkeling te voeren van begin tot het eind, de motieven voor deze vorm van grondbeleid.
Keuze vorm van grondbeleid en de rol van het college daarin
Voor de gemeente Waalwijk zijn alle vormen van grondbeleid (actief, passief of een mengvorm) in principe aanvaardbaar omdat ze allemaal kunnen bijdragen aan het algemeen belang. De feitelijke keuze voor een specifieke vorm van grondbeleid is afhankelijk van de situatie. Het primaire doel van de gemeente bij een ontwikkeling is om hiermee in maatschappelijke zin iets toe te voegen. Het maatschappelijke rendement van een ontwikkeling speelt daarmee ook een grote rol in de keuze van het grondbeleid van de gemeente. Naast het maatschappelijke rendement wordt ook gekeken naar het financiële rendement van de ontwikkeling.
Van een actief grondbeleid kan worden afgezien als sprake is van een te verwachten negatief exploitatieresultaat ten gevolge van bijvoorbeeld hoge verwervingskosten, hoge sloop- en saneringskosten en/of er sprake is van planologische risico’s. Het maatschappelijk belang kan echter dusdanig groot zijn dat een te verwachten negatief exploitatieresultaat wordt geaccepteerd om het te realiseren doel te bereiken.
Op basis van analyses met betrekking tot het maatschappelijke en financiële rendement wordt bepaald welke vorm van grondbeleid wenselijk is. De keuze wordt vastgelegd in de paragraaf ‘financieel-economische uitvoerbaarheid’ van het bestemmingsplan. Dit bestemmingsplan wordt ter besluitvorming aan de gemeenteraad voorgelegd.
Wat mag het kosten?
Actualisatie kostprijsberekeningen
Door het Team REW worden jaarlijks, onder verantwoordelijkheid van de manager van het team REW, alle kostprijsberekeningen (grondexploitaties) geactualiseerd. Deze actualisatie vindt plaats op een zodanig tijdstip dat de hieruit voortkomende gevolgen in de jaarrekening van het voorafgaand jaar verwerkt kunnen worden. De geactualiseerde kostprijscalculaties zullen in de vorm van een nota grondexploitatie aan de raad worden voorgelegd, gelijktijdig met de behandeling van de jaarrekening van het desbetreffende jaar.
Het nemen van gerealiseerde winsten
Met ingang van 2017 is de regelgeving vanuit BBV (Beheer, Begroting en Verantwoording) dwingend gewijzigd inzake de winstneming bij een actief grondbeleid. Indien in het kader van de jaarlijkse actualisatie van de kostprijsberekeningen winsten per ultimo looptijd van een complex worden geprognosticeerd, dan zal deze winst worden afgeroomd middels de vanuit de BBV voorgeschreven zogenaamde POC-methode (Percentage Of Completion).
Treffen voorzieningen voor te verwachten verliezen
Indien in het kader van de jaarlijkse actualisatie van de kostprijsberekeningen blijkt dat verliezen per einde looptijd van een complex onafwendbaar zijn, dient per direct, ter grootte van dat verlies op eindwaarde, een voorziening te worden getroffen ten laste van de Reserve Grondexploitatie.
Reserve Grondexploitatie
Binnen het grondbedrijf is een ‘algemene’ of ‘vrije’ reserve gevormd om de genoemde algemene risico’s op te vangen. Voeding van deze reserve geschiedt door (tussentijdse) winstnemingen van de diverse complexen binnen het grondbedrijf. Bij verlieslatende complexen volgt echter een onttrekking.
De Reserve Grondexploitatie is de enige vrije reserve binnen de grondexploitatie. Deze is te vergelijken met de Algemene Reserve op Concernniveau. De inzetbaarheid van de Reserve Grondexploitatie beperkt zich tot zaken die een duidelijk raakvlak hebben met het taakgebied grondexploitatie.
Om de risico’s zoveel als mogelijk beheersbaar te houden worden jaarlijks de kostprijscalculaties van de diverse onderhanden en toekomstige exploitaties bijgesteld. Uitgangspunt is dat sprake moet zijn van reële ramingen, de normale en algemene bedrijfsrisico’s inbegrepen. Aan de reserve worden onafwendbare verliezen onttrokken en (tussentijdse) winstnemingen toegevoegd.
Door de raad is besloten het saldo van de Reserve Grondexploitatie op het moment van verantwoording van de grondexploitatie middels de Nota grondexploitatie per einde van het verantwoordingsjaar, op 5 miljoen te bepalen. Voor zover het saldo van deze reserve uitstijgt boven het maximum zal het meerdere worden afgestort naar de Algemene Reserve. Wanneer het saldo beneden deze 5 miljoen bedraagt, dient dit saldo aangevuld te worden tot dit minimum vanuit de Algemene Reserve. De hoogte van de Reserve Grondexploitatie wordt jaarlijks bekeken en besluitvorming vindt plaats middels de Nota grondexploitatie.
Risico’s
Algemeen
Bij de uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid wordt een aantal risico’s gelopen. Deze risico’s vloeien voort uit de bij de opstelling van de exploitatieopzet niet voorziene aspecten. Het is moeilijk om alle risico’s op voorhand te benoemen. Wel kan men in zijn algemeenheid stellen dat hoe langer de looptijd van een plan is, hoe problematischer het inschatten van de te lopen risico’s is.
Een aantal van de risico’s die bij grondexploitatie een rol spelen wordt onderstaand opgesomd.
Conjunctuur
De onroerendgoedmarkt kan aan grote schommelingen onderhevig zijn. Dit kan een landelijke tendens zijn maar het kan soms ook regio gebonden zijn. Het is zaak om bij veranderingen in de onroerendgoedmarkt hier adequaat op in te spelen en de risico’s zoveel als mogelijk te beperken. Op de onroerendgoedmarkt spelen met name twee elementen een rol bij de risico’s die gelopen worden. Het zijn enerzijds de vraag- en aanbodzijde en anderzijds de prijsvorming. Beide aspecten kunnen niet los van elkaar worden gezien. Het is derhalve belangrijk om de ontwikkelingen op de vastgoedmarkt goed in de gaten te houden waarbij de risico’s die de gemeente loopt niet onderschat mogen worden.
Loon- en prijsontwikkelingen
Vooral bij grondexploitaties met een lange looptijd moet de ontwikkeling voor lonen en prijzen bij de start van het plan voor een lange termijn ingeschat worden. Over het algemeen is er weinig aan de hand als de ontwikkeling van de kosten gelijk is aan de ontwikkeling van de opbrengsten. Het is zaak om, ter voorkoming van deze risico’s, exploitatieberekeningen regelmatig (jaarlijks) te actualiseren zodat tijdig eventuele afwijkingen onderkend worden en bijgesteld kunnen worden.
Financieringslasten
Over het algemeen vormden de financieringslasten, of wel de rente een behoorlijke kostenpost binnen de grondexploitatie. Inmiddels zijn deze vanuit BBV genormeerd waardoor de hoogte van het aan grondexploitatie toe rekenen rentepercentage momenteel niet erg hoog is. Doordat de kosten van met name grondverwerving bij langdurige projecten meestal ver voor de opbrengsten uitlopen, kunnen de rentekosten toch oplopen. Immers, indien sprake is van een boekwaarde waarbij de tot dan gemaakte kosten hoger zijn als de tot dan gerealiseerde opbrengsten, is over het verschil rente verschuldigd welke ten laste gaat van het exploitatieresultaat. Het is derhalve zaak om de kosten zo laat mogelijk te maken en te trachten de opbrengsten zo vroeg mogelijk te realiseren.
Een ander rentetarief wat indirect raakvlakken heeft met de grondexploitatie is de hypotheekrente. Wanneer deze rente stijgt, kan dit een verminderde vraag naar woningbouw tot gevolg hebben. Indirect kan stijging van de hypotheekrente dus invloed hebben op de doorlooptijd en daarmee het exploitatieresultaat van de grondexploitatie.
Milieuwetgeving
De steeds strenger wordende milieuwetgeving op het gebied van bodem, water, lucht, geluid, klimaatbeheersing en duurzaamheid veroorzaakt hoge kosten die hun weerslag hebben op de grondexploitaties.
Een probleem is dat op voorhand moeilijk in te schatten is hoe deze eisen zich zullen ontwikkelen. Wel kan aangenomen worden dat de milieueisen in de toekomst alleen maar strenger zullen worden. Vooral bij langlopende projecten kan men geconfronteerd worden met aangescherpte milieueisen waardoor aanvullende maatregelen noodzakelijk zijn. Voorbeelden hiervan zijn de discussie over luchtkwaliteit en externe veiligheid.
In het geval van bodemverontreiniging doet zich het probleem voor dat de aard en omvang veelal niet in te schatten zijn bij de aanvang van het plan.
Om dit risico zo goed mogelijk in te schatten is het van belang een gedegen bodemonderzoek te verrichten op de te ontwikkelen locaties.
Indien de kosten in het kader van milieuwetgeving niet verhaald kunnen worden op derden, dienen deze ten laste van de grondexploitatie gebracht te worden voor zover de grondexploitatie dit toestaat. Indien de middelen ontoereikend zijn, moet of een voorziening voor het tekort worden getroffen ten laste van de Reserve Grondexploitatie of moet er, indien mogelijk, een heroverweging plaatsvinden.
Wetgeving en procedures
Wetgeving kan leiden tot langere procedures als welke voor de technische uitvoering van een plan noodzakelijk zijn. Het risico hiervan is niet geheel in te schatten omdat vooraf niet bekend is of gebruik gemaakt wordt van de diverse rechtsbeschermingsprocedures zoals bijv. in de Wet ruimtelijke ordening.
Het gevolg van deze lange doorlooptijden van planontwikkelingen kan zijn dat vooraf gecalculeerde planontwikkelingskosten beduidend hoger uitvallen. Vooral bij binnenstedelijke ontwikkelingen worden gemeenten hiermee geconfronteerd.
Planschade
Aanvragen om een vergoeding van planschade vormen een toenemend risico. Vooral bij binnenstedelijke ontwikkelingen nemen de verzoeken om planschade toe. Wanneer de gemeente grondeigenaar is van het te ontwikkelen gebied, wordt er vooraf een inventariserend planschadeonderzoek gedaan. Hierbij wordt een reële inschatting gemaakt van de planschade voor omliggende percelen. Kosten van dit onderzoek en mogelijke uitbetaling van planschade worden ten laste gebracht van de exploitatieopzet of de Reserve Grondexploitatie. Bij projecten waarbij de gemeente geen grondeigenaar is, wordt een planschadeovereenkomst gesloten met de initiatiefnemer. Hierdoor heeft de gemeente geen nadelige financiële gevolgen van mogelijke planschade.
Planschade staat ook op de lijst van de te verhalen kosten bij derden binnen de Grondexploitatiewet.
Uitgifte in erfpacht
Ten opzichte van verkoop kan de uitgifte in erfpacht risico’s met zich meebrengen. Een erfpachter kan immers failliet gaan of er kunnen betalingsachterstanden ontstaan. In geval er wel kapitaallasten zijn met betrekking tot de geactiveerde erfpachtgrond en de gemeente geen canon ontvangt, kan een en ander leiden tot een deficit in de begroting. Desondanks leidt de mogelijkheid van erfpacht tot een hogere afzet van bedrijfsgrond wat vervolgens leidt tot een beter economisch klimaat. De raad heeft besloten dat primair de voorkeur wordt gegeven aan verkoop waarbij de uitgifte in erfpacht niet wordt uitgesloten .
Wanneer gronden toch in erfpacht zijn of worden uitgegeven hanteren we, evenals in voorgaande jaren, een rentepercentage van 3.5% inclusief 0.2% administratiekosten.
Archeologische monumenten
Indien er bij de ontwikkeling van een locatie een archeologisch monument wordt aangetroffen, dienen de kosten, indien deze niet verhaald kunnen worden op derden, ten laste van de grondexploitatie te worden gebracht.
Een en ander kan leiden tot verliessituaties waarbij een beroep moet worden gedaan op de Reserve Grondexploitatie.
Huidige economische situatie
In relatie tot een aantal hierboven geschetste risicofactoren, o.a. vastgoedmarkt, inflatie en rente, moet de gemeente Waalwijk ook anticiperen op de actuele economische situatie. Dit leidt er toe dat een inflatiepercentage voor de kostenkant wordt voorgesteld van 3% en voor de opbrengsten van 2%. De toe te rekenen rente is middels de voorschriften BBV berekend op 1,00%.